De aanpak van leegstand en van kraken, de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur van woonruimte en de ombouw van kantoren tot woonruimte

KAMERBRIEF

In het kader van de behandeling van de begroting van mijn departement voor 2005 heeft uw Kamer de motie van het lid Sterk c.s. (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 51) aangenomen, waarin gevraagd wordt binnen vier maanden (voor 1 april 2005) aan de Kamer te rapporteren over:
– welk aanvullend instrumentarium nodig is om gemeenten in staat te stellen langdurige leegstand van woningen en kantoren en speculatie op de woningmarkt effectief tegen te gaan waardoor de bestaande wettelijke basis voor het kraken van langdurig leegstaande woon- en bedrijfspanden kan komen te vervallen;
– de stand van zaken met betrekking tot wijziging van de huurbescherming bij tijdelijke verhuur. Met deze laatste zinsnede werd gedoeld op de motie Van As van 11 februari 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 726, nr. 17), waarin de regering verzocht wordt de huurbescherming voor tijdelijke verhuur sterk te beperken en zo nodig de voor de bewoning geldende eisen voor tijdelijke verhuur te versoepelen teneinde leegstand en kraken te voorkomen. Bij de plenaire behandeling van de wijziging van de Leegstandwet heb ik toegezegd om de problematiek rond het kraken met de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Economische Zaken op te nemen en om tevens in te gaan op de motie van de leden Van Gent en Sterk over de mogelijkheden tot hergebruik van kantoren als woonruimte (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 69).
[…]

1. Leegstand
Evenals uw Kamer acht ik leegstand van (potentiële) woonruimte zeer onwenselijk. Niet alleen vanwege de tekorten op de woningmarkt en de grote behoefte aan woningen, maar juist ook omdat leegstand de leefbaarheid van wijken ondermijnt. Gemeenten beschikken over instrumenten om leegstand tegen te gaan. Zo biedt de huisvestingswet een aantal instrumenten, waarbij gemeenten niet alleen een stok achter de deur hebben maar ook zelf directer kunnen sturen via de mogelijkheden van woonruimteverdeling. Daarnaast kan de gemeente vergunning geven om woonruimte tijdelijk te verhuren op basis van de Leegstandwet; recent is de maximumperiode hiervoor verruimd van drie naar vijf jaar. […]
Uit de verkenning blijkt ook dat, gezien de beperkte omvang van de leegstand van woningen, bestrijding hiervan voor gemeenten geen apart thema vormt. Wel maken gemeenten, om eventuele leegstand te voorkomen, vaak afspraken met verhuurders dat woningen die in aanmerking komen voor herstructurering niet te vroeg worden ontruimd, om het negatieve effect op de leefbaarheid zo beperkt mogelijk te laten zijn. Wanneer er toch een periode van leegstand zou ontstaan dringen gemeenten aan op tijdelijke verhuur, bijvoorbeeld aan studenten. Diverse verhuurders in de grote steden gebruiken inderdaad dit instrument. Van de mogelijkheid tot vorderen van leegstaande woningen en gebouwen wordt, zoals ook bleek bij de evaluatie van de Huisvestingswet (bijlage bij Kamerstukken II 2003/04, 29 624, nr. 1), nauwelijks gebruik gemaakt. Bij de uitgevoerde verkenning onder de G30 gaf in ieder geval de gemeente Den Bosch aan een enkele keer leegstaande woonruimte te hebben gevorderd. Wel worden door gemeenten regelmatig vergunningen verstrekt voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet. Het gaat in dat geval voornamelijk om tijdelijke verhuur van huurwoningen in afwachting van sloop of vernieuwbouw (herstructurering). In vrijwel alle gemeenten wordt de tijdelijk te verhuren woonruimte vooral ingezet voor studentenhuisvesting.
[…]

 2. Kraken
U heeft mij tevens gevraagd in te gaan op het thema kraken en dit onderwerp te bespreken met mijn collega’s van Justitie en Economische Zaken. Vooropgesteld moet worden dat kraken wettelijk niet is toegestaan en dat de eigenaar van een woning of een ander gebouw te allen tijde ontruiming kan vorderen. Van een “wettelijke basis” voor het kraken van panden is dan ook geen sprake. In de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 6 juli 2004 (Kamerstuk II, 2003/04, 29 200 XIII, nr. 53) is aangegeven dat het strafrecht en het privaatrecht afdoende wettelijke mogelijkheden bieden om het kraken van gebouwen tegen te gaan. Ik vat de maatregelen hieronder kort samen.
Maatregelen tegen kraken
– Het kraken van woningen of gebouwen die nog geen 12 maanden leegstaan is volgens het strafrecht verboden (art. 429 sexies, Wetboek van Strafrecht) en strafbaar.
– De eigenaar van een zaak ‘is bevoegd haar van een ieder die haar zonder recht houdt, op te eisen’ en kan dus ontruiming van zijn gekraakte pand vorderen (indien er een spoedeisend belang is zelfs in kort geding) bij de rechter op grond van het Burgerlijk Wetboek (artikel 5:2 BW). Als leegstand langer dan 12 maanden dreigt te duren, is het voor de eigenaar van een woning of gebouw raadzaam om preventieve maatregelen te nemen. Dit kan bijvoorbeeld zijn:
– tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandswet
– het laten bewonen door een kraakwacht middels een anti-kraak-overeenkomst. Deze laatste optie is geen vorm van tijdelijke verhuur, maar kan worden beschouwd als een overeenkomst tot bewaarneming (afdeling 7.1.9 BW). De kraakwacht moet ervoor zorgen dat het gebouw niet gekraakt wordt door het te bewonen. De kraakwacht betaalt dan ook geen vergoeding voor het wonen, maar slechts een vergoeding voor de kosten voor gas, licht en water. Deze laatste vergoeding mag niet hoger zijn dan de werkelijk gemaakte kosten, anders zal de anti-kraak-overeenkomst toch als een huurovereenkomst moeten worden aangemerkt.
[…]

Particuliere eigenaren kiezen veelal voor het inzetten van een ‘kraakwacht’, die tegen vergoeding van de gebruikskosten een leegstaand pand bewoont, wanneer er sprake is van een langere periode van leegstand. Dit instrument biedt grote flexibiliteit. Tijdelijke verhuur bij meer langdurige leegstand kan extra huurinkomsten opleveren in verhouding tot de inzet van een kraakwacht, maar dan moeten wel de formaliteiten van de betreffende vorm van tijdelijke verhuur in acht worden genomen (zie onder paragraaf 3 en de bijlage).
[…]

3. Tijdelijke verhuur van woonruimte
Tijdelijke verhuur van woonruimte is in Nederland mogelijk op basis van het huurrecht of op basis van de Leegstandwet. Gemeenten kunnen daarnaast, met name in gespannen woningmarkten, tijdelijke verhuur stimuleren door een tijdelijke ontheffing te verlenen voor een Huisvestingsvergunning. Voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet is een vergunning nodig. Tot voor kort was deze vergunning te verlengen tot maximaal 3 jaar, inmiddels is deze termijn uitgebreid tot maximaal 5 jaar. Hiervoor is gekozen omdat in de praktijk bleek dat bij bijvoorbeeld herstructureringsprojecten de daadwerkelijke aanvang van het project langer op zich liet wachten dan oorspronkelijk gepland. Deze verlenging van de termijn is op 15 april 2005 in werking getreden en geldt voor woningcorporaties en commerciële verhuurders. De bestaande mogelijkheden voor tijdelijke verhuur zijn toegesneden op specifieke situaties en hebben elk hun eigen voorwaarden. Het huurrecht voor woonruimte heeft op onderdelen een dwingend karakter. Verhuurder of huurder kunnen hier niet van afwijken vanwege de bescherming van huurders en verhuurders die te goeder trouw handelen en dan met name van de niet-professionele contractpartij: de huurder. Bij verdere verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur zal afgewogen moeten worden of deze bescherming gewaarborgd kan blijven. Bij tijdelijke verhuur wordt de huurbescherming in het algemeen beperkt tot de periode waarvoor het contract geldt. Het BW bevat de volgende mogelijkheden voor tijdelijke verhuur (deze worden in de bijlage verder toegelicht):
– Aard van het gebruik van korte duur (art. 7: 232, 2e lid, BW).
– Verhuur van voor afbraak bestemde gemeentewoningen ( art. 7: 232 lid 4 BW).
– Opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder (art. 7:274 lid 2 BW), ‘tussenhuur’ op basis van een zogenaamd ontruimingsbeding of diplomatenclausule.
– Dringend eigen gebruik van gehandicapten- en ouderenwoning ten behoeve van een opvolgende hurende gehandicapte of oudere (art. 7:274, lid 1c in verbinding met lid 3, BW). Deze laatste categorie zal in de toekomst uitgebreid worden met de mogelijkheid van:
 – Dringend eigen gebruik van een woning die bestemd is voor het gebruik door een student (art. 7:274 lid 1 BW in verbinding met een nog in te voegen nieuw vierde lid ), ook wel campuscontracten.
Het is mij gebleken dat vooral woningcorporaties gebruik maken van de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur die de Leegstandwet biedt. Ik ga er van uit dat voor deze vorm van tijdelijke verhuur, mede door de verlenging van de maximale termijn tot 5 jaar, meer animo zal ontstaan. Daarnaast verwacht ik dat wanneer de zogenaamde campuscontracten wettelijk geregeld zullen zijn veel verhuurders van studentenwoningen hiervan gebruik zullen maken. Particuliere verhuurders geven bij (dreigende) leegstand vaak de voorkeur aan inzet van kraakwachten (zie ook onder paragraaf 2), of zij verhuren tijdelijk op grond van een ontruimingsbeding conform het huurrecht. Daarnaast kunnen particuliere verhuurders bij tijdelijke verhuur ook de voorkeur geven aan huurders die naar hun aard tijdelijk willen huren, bijvoorbeeld buitenlanders die voor hun werk tijdelijk in Nederland verblijven.
Al met al bestaat er voor de verhuur van woonruimte in Nederland een diversiteit aan mogelijkheden om tot tijdelijke verhuur over te gaan, zowel gebaseerd op het privaatrecht als op het bestuursrecht. In de dagelijkse praktijk blijken partijen ook gebruik te maken van deze mogelijkheden. Daarmee vervult tijdelijke verhuur een nuttige functie om in voorkomende situaties een oplossing te bieden voor burgers met een expliciete tijdelijke woonbehoefte. Huurder en verhuurder blijken elkaar dan ook op dit terrein te kunnen vinden. De mogelijkheid tot ontheffing voor een huisvestingsvergunning kan hierbij een juiste aanvullende stimulans vormen.
Zo bestaat bijvoorbeeld in Amsterdam de mogelijkheid om voor maximaal twee jaar een tijdelijke ontheffing te verkrijgen voor een huisvestingsvergunning op basis van de lokale Huisvestingsverordening. Op deze wijze kan men tijdelijk de woning van een ander in gebruik nemen en dit is dan ook te beschouwen als een vorm van huisbewaarderschap. Hierbij gaat het om situaties waarbij de oorspronkelijke huurder vanwege onder meer arbeid, studie, een wereldreis of een andere zwaarwegende reden langdurig afwezig is. “Proefsamenwonen” vormt momenteel ook een grond voor deze tijdelijke ontheffing in Amsterdam. Dit laatste betreft een experiment dat in ieder geval tot eind 2005 loopt. Deze ontheffing voor een huisvestingsvergunning heeft de gemeente alleen mogelijk gemaakt als de verhuurder hier in toestemt. Met name in gespannen woningmarkten biedt het huisbewaarderschap mogelijkheden om onderverhuur enigszins tegen te gaan. Het is dan ook aan lokale partijen om van deze mogelijkheid gebruik te maken en hier ook voldoende publiciteit aan te besteden. Ik zal de lokale ervaringen met deze mogelijkheid van tijdelijke beschikbaarheid van woonruimte uiteraard blijven volgen.
Tijdens de plenaire behandeling van de Leegstandwet is door het lid Kruijsen een amendement ingediend (Kamerstukken II 2004/05, 28 987, nrs. 7, 8, en 9) dat beoogde de tijdelijke verhuur van te koop staande corporatiewoningen mogelijk te maken. Ik heb dat amendement ondersteund en aangeraden het amendement mede uit te breiden tot de te koop staande huurwoningen van particuliere verhuurders. Daarbij merk ik op dat bij tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet de gemeente dient te beoordelen of tijdelijke verhuur in afwachting van verkoop de juiste weg is; dit conform de in de wet genoemde toetsingscriteria. Dit amendement is uiteindelijk door de indiener ingetrokken.
[…]

5. Conclusies
Ik concludeer dat gemeenten over diverse instrumenten beschikken om leegstand te bestrijden, waarvan deels nauwelijks gebruik wordt gemaakt. Gemeenten geven daarnaast aan met het beschikbare instrumentarium goed uit de voeten te kunnen. De noodzaak van uitbreiding van deze instrumenten wil ik nog nader bezien, aangezien ik het belangrijk vind dat de beschikbare woningvoorraad zo doelmatig mogelijk gebruikt wordt en de aanpak van leegstand door lokale partijen optimaal kan plaatsvinden. Over de voor- en nadelen van verschillende denkbare opties voor aanpassing van bestaande wetgeving dan wel beleidsmaatregelen die bijdragen tot het terugdringen van het verschijnsel kraken zal ik verder in overleg treden met mijn collega van Justitie. Uiteraard blijf ik de praktijksignalen op dit terrein volgen evenals de signalen van de vertegenwoordigers van belangenorganisaties voor huurders en verhuurders. Daarbij zal ik de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur van te koop staande huurwoningen op grond van de Leegstandwet eventueel verder onderzoeken.

Bijlage
De mogelijkheden voor tijdelijke verhuur in het Burgerlijk Wetboek:
1. Aard van het gebruik van korte duur (art. 7: 232, 2e lid, BW). Een huurcontract voor een woning waarvan het ‘gebruik naar zijn aard van korte duur’ is, houdt in dat de woonruimte niet bestemd is als hoofdwoonverblijf. Dat zijn dus bijvoorbeeld vakantiewoningen en wisselwoningen. Volgens jurisprudentie wordt onder korte duur verstaan een contract van maximaal één jaar (in uitzonderingsgevallen kan dit wat langer zijn). Voldoet een huurcontract aan deze voorwaarden dan zijn alle bepalingen van het huur(prijzen)recht over huur van woonruimten in Boek 7 BW niet van toepassing. Het is uiteindelijk de rechter die beoordeelt of er sprake is van ‘gebruik naar zijn aard van korte duur’. Hiervan kan ook sprake zijn wanneer in het huurcontract niet expliciet is opgenomen dat er sprake is van tijdelijke verhuur.
2. Verhuur van voor afbraak bestemde gemeentewoningen ( art. 7: 232 lid 4 BW). Ook op voor afbraak bestemde gemeentewoningen zijn de huurbeschermingsbepalingen (huuropzegging en -beëindiging) niet van toepassing. Van de mogelijkheid voor afbraak bestemde gemeentewoningen tijdelijk te verhuren wordt overigens weinig gebruik gemaakt omdat het aantal gemeentewoningen sterk is afgenomen.
3. Opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder (art. 7:274 lid 2 BW), ‘tussenhuur’ op basis van een zogenaamd ontruimingsbeding of diplomatenclausule. Een verhuurder kan in deze situatie in de eerste plaats een woning tijdelijk verhuren wanneer hij zelf de vorige bewoner was en er na afloop van de huurtermijn weer wil gaan wonen; in de tweede plaats wanneer hij nog nooit in de woning heeft gewoond maar deze ook niet eerder heeft verhuurd (zoals bij een nieuwbouwwoning) en de woning, na afloop van de tijdelijke huurperiode, zelf wenst te betrekken. Daarnaast kan een verhuurder een woning tijdelijk aan een nieuwe huurder verhuren wanneer de vorige huurder na afloop van de tijdelijke huurperiode in de woning zal terugkeren. Dit alles om tijdelijke verhuur tijdens bijvoorbeeld een verblijf van de oorspronkelijke huurder in het buitenland mogelijk te maken. De woonruimte moet dan wel uitdrukkelijk tijdelijk worden verhuurd met het beding dat de woning wordt ontruimd voor (her)bewoning door de verhuurder zelf of voor (her)bewoning door de voorgaande huurder.
4. Dringend eigen gebruik van gehandicapten- en ouderenwoning ten behoeve van een opvolgende hurende gehandicapte of oudere (art. 7:274, lid 1c in verbinding met lid 3, BW). Sinds 1 augustus 2003 is de algemene opzeggingsgrond “dringend eigen gebruik” uitgebreid met de opzegging van contracten voor specifieke woningen voor gehandicapten of ouderen ten behoeve van nieuwe bewoning door een gehandicapte of oudere. Dit indien bijvoorbeeld een niet-gehandicapte (mede-)huurder of samenwoner in de woning achterblijft bij overlijden van een gehandicapte. Deze dient de woning dan te ontruimen ten behoeve van nieuwe verhuur aan een gehandicapte. Hierbij vindt uiteraard wel een belangenafweging door de rechter plaats. Het gaat hier dus in zekere mate om tijdelijke huurcontracten (afgestemd op de duur van het gebruik door een specifieke bewoner van het huishouden). Deze laatste categorie zal in de toekomst uitgebreid worden met de mogelijkheid van:
5. Dringend eigen gebruik van een woning die bestemd is voor het gebruik door een student (art. 7:274 lid 1 BW in verbinding met een nog in te voegen nieuw vierde lid ), ook wel campuscontracten.
Bij uw Kamer is in behandeling een wetsvoorstel om de categorie dringend eigen gebruik, naar analogie van dringend eigen gebruik voor gehandicapten en ouderen, uit te breiden met dringend eigen gebruik ten behoeve van studentenhuisvesting. Dit wetsvoorstel geeft de mogelijkheid studenten die een studentenkamer/-woning bewonen de huur op te zeggen wanneer zij hun studie hebben beëindigd, ten behoeve van nieuwe verhuring van deze kamer/woning aan een student. (Kamerstukken II 2003/04, 29 707, nr. 1-6)
[…]

Tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet De gemeente kan, op basis van art. 15 Leegstandwet, een vergunning afgeven voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet, voor:
– woonruimte in een leegstaand gebouw, bijvoorbeeld een kantoorgebouw, dat in afwachting is van een bepaalde andere bestemming, zoals verbouwing, verkoop of sloop. Het gaat hier om gebouwen waar al woonruimte aanwezig is of waarin deze op relatief eenvoudige wijze gerealiseerd kan worden. Wanneer een gebouw grootschalig verbouwd is om het geschikt te maken voor bewoning is er sprake van (een) nieuwe woning(en).
– leegstaande koopwoningen of nieuwbouwwoningen in afwachting van verkoop of
– leegstaande woningen in afwachting van afbraak of vernieuwbouw (ingrijpende renovatie) Een groot aantal huurbeschermingsbepalingen zijn bij toepassing van de Leegstandwet niet van toepassing. De vergunning voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet wordt verstrekt voor een periode van maximaal 2 jaar. Tot voor kort was deze vergunning te verlengen tot maximaal 3 jaar, inmiddels is de termijn voor verlenging uitgebreid tot maximaal 5 jaar, waarbij de vergunning telkens met maximaal een jaar kan worden verlengd (Kamerstukken II 2003/04, 28 987, nr. 6).

Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
Sybilla M. Dekker

Bron: ministerie van VROM (DBO2005037626)
Datum nieuwsbericht: 16-06-2005